建立盘活财政存量资金的长效机制

　　在当前经济运行条件下，为了缓解财政收入增速减缓的压力，尽量满足财政支出需求，提高财政资金效益，确有必要强化财政预算管理，使沉淀的财政资金活跃起来。所谓沉淀的财政资金，指拨付的财政资金在支出期限到来之前，仍留存于财政账户上而未被使用的部分，它在很大程度上影响着财政资金的使用效果。盘活财政存量资金，关键在于分清财政沉淀资金的类别，采取治标与治本相结合的对策，加快财政结余、结转资金的周转，建立盘活财政存量资金的长效机制。

　　着力解决“由谁管”、“怎么管”的问题 

　　从整体上看，目前盘活财政存量资金仍面临三大压力。一是财政收入增速减缓与支出刚性之间的矛盾带来的压力。2016年，全国税收收入同比增长4.3%，非税收入同比增长5%，仍延续增幅逐年回落的走势。而一般公共预算支出则同比增长6.4%，中央财政支出增幅更大。在经济下行压力的滞后影响仍然存在、结构性减税、财政资金增量受限、行政成本费用压缩空间有限和民生支出刚性需求居高不下等的综合作用下，未来财政运行可能将更趋吃紧。在这一背景下，尤其需要充分发挥好、运用好财政政策，强化预算管理，围绕“盘活存量”做好文章，让沉淀和闲置的财政资金迅速活起来，充分提升资金使用效益。二是目前处于破解财政存量资金关键障碍的攻坚克难阶段。近年来，我国在盘活财政存量资金、清理闲置资金方面出台过一系列措施，并取得了积极成效，但距离真正破解财政难题仍然任重而道远。目前，清理各种预算和转移支付结转结余资金、严格财政专户管理，以及加快预算执行进度等具体措施正逐步落实到位，其政策效应也开始显现。接下来，对于“趴”在财政账户中可被利用的资金，不仅要通过合理、合法的方式使之运转起来，而且还须摸清财政闲置资金的形成机理，并对症下药，从源头上防控新沉淀资金的产生。三是仅靠财政部门难以真正做好盘活工作。盘活存量资金是一项跨领域、跨部门的综合性工作，既是财政部门要做好的事，也关系到政府间、部门间责权划分和安排问题；既有技术方法上的难度，也涉及跨部门协调配合和履职是否到位的问题。从这个角度看，存量资金“由谁管”、“怎么管”的问题仍有待根本解决。

强化预算管理

　　随着摸清存量、分类处理、清理财政存量专户、预算进度提速等对策措施的推进，财政存量资金的盘活和清理工作取得了较大进展。需要指出的是，这些措施虽有很强的针对性和操作力度，却大都是依靠行政办法布置、推动的，在手段特点和效果释放诸方面带有很明显的应急性、时效性，基本上属于治标性措施，难以彻底防止新的财政存量资金的产生问题。

　　财政资金沉淀和闲置，并非我国特定发展阶段面临的暂时性问题。长远地看，盘活存量、优化增量既要立足当前，又应着眼于形成财政资金快速、有序流动的运行机制和制度约束，建立科学、有效的预算管理体系，严格控制新增存量资金。在精准甄别各种类型财政存量资金特性、构成和范围的基础上，需进一步拓展思路，寻求治本之策，从机制创新和体制优化的结合上，寻求建立财政资金顺畅流动、闲置资金有序退出的运作模式，并加大监管检查力度，集中有限资金用于稳增长、调结构、惠民生等重点领域和关键环节。

　　盘活存量资金仍需要从深化预算改革入手，强化预算及其流程的管理。以一年期为视野的传统预算模式，一直存在着年度间预算衔接不足、难以准确反映中长期财政收支信息变化，以及缺乏必要的前瞻性等缺陷。我国各级政府的年度预算大都在1—3月份的本级人代会召开时，审批通过并实施。此时，一季度几乎已经过去，预算的执行从起跑时就已经落后，要在剩余的大半年里完成一整年的预算，存在相当大的难度。因此，须在深化预算改革中，全面落实新预算法（《中华人民共和国预算法》（2014年修订）），构建跨年度预算平衡机制，在3—5年的更长时间范围内，统筹安排使用财政资金，规范权责发生制核算，逐步破解年末突击花钱的困局。

有的放矢地采取盘活措施

　　财政存量资金包括财政结余结转资金、动态财政收支余量等多种形式，应该有的放矢地采取盘活措施。无论从数量还是性质上看，财政结余结转资金都是首先需要盘活的对象，要通过规范预算执行、补充预算稳定调节基金等方式，使之快速流动起来并发挥作用。动态财政收支余量，属于因开支滞后于收入而产生的正常存量，且不断变化。盘活这部分资金所面临的主要风险在于，预算项目的资金链是否断裂及由此可能产生的影响。在这种情况下，积极、稳妥的做法应该是，督促财政部门加快资金拨付，督促用款单位加快预算执行进度。此外，还要通过建立健全财政结余结转资金的清理机制，落实财政结余结转资金的监督、调整和回收责任，并使之制度化、常态化，为提高资金使用效率和推进供给侧结构性改革提供保障。通过加快预算执行进度，消化和激活财政存量资金，利用国库数据系统对财政资金分配进行动态监控，将超时未分配及支出安排未达预期进度等视为异常情况，督促支出部门及时落实。对于不能及时落实或无法形成支出的项目资金，通过及时盘活，统筹安排到保民生等缺口性项目。跨年度预算与年度预算的有机契合，是盘活财政存量资金的有效载体。其目的在于达成在年度预算平衡基础上的跨年度预算动态平衡，实现中长期视角下政府政策、规划与预算间的准确链接，准确预测并稳妥应对各种显性和隐性的财政收支风险。年度预算的执行主要专注于具体预算项目的细化与落实，跨年度预算的实施则需着力解决跨年度赤字的动态弥补，以及财政存量资金的良性运转等周期性问题。应努力实现跨年度预算与年度预算的良性互动，确保周期内预算执行的过程与结果，不偏离跨年度预算编制的目标，使年度与跨年度预算在协调配合中相得益彰，产生积极功效。

　　针对盘活财政存量资金工作跨部门多、涉及领域广的特点，要强化跨部门协作，加大督查和问责力度，在保证各级财政部门积极作为的同时，形成各级领导亲自出面、各相关部门齐抓共管和各单位密切合作的管理模式。盘活存量涉及某些财政资金所属权、支配权的转移和变化，会导致国库资金支配权的调整，对此不可放松审计、监督和检查的力度。根据新预算法和《财政违法行为处罚处分条例》等一系列法律法规，对违法违规行为和人员追究责任。要对财政存量资金的盘活程序、结果进行科学考评，对盘活后的资金使用去向和效果进行跟踪。

　　（本文系国家社科基金重大项目“中国的政府间事权与支出责任划分研究”（16ZDA066）阶段性成果）

　　（作者单位：东北财经大学财政税务学院）