导　　师： 刘熙瑞

学科专业： L0401

授予学位： 博士

作　　者： ;

机构地区： 中国人民大学

摘　　要： 随着欧洲一体化进程的加速以及欧盟的不断发展，欧盟政治已日益呈现出多层治理的格局。欧盟体制的独特性决定着欧盟的发展循着成员国国家权力向上、向下和向外的多维度转移，即成员国中央政府的权威同时向超国家、次国家和地方层级行为体以及公一私网络分散、转移。诚如有学者所指出的那样，欧盟已经发展成为一个“决策权可以在不同层级之间共同分享的政体”，即多层级政体(polity)。所谓“欧盟多层治理”(Multi-level Governance，MLG)，主要体现为其治理主体涉及超国家、国家和次国家等多个层级。实践证明，欧盟合作的成功之处就在于多层治理格局使政府间合作得到了基本的机制保障。在欧盟多层治理的特殊背景下，传统意义上政府的作用与性质已经发生改变，相关的政府职能、对象及其行为模式的讨论有待进一步阐释与研究，并将最终导致其重大变革。“多层治理”的概念为分析与理解欧盟架构及其运行机制提供了有用的分析框架，也构成了本文的基本理论框架与独特视角，即将欧盟行政置于国家行政与超国家行政之间，作为一个中观层面的概念，使得整个研究处于一种特殊的研究视野之中。<br>　　作为结果，欧盟多层治理所引发的“欧洲化”（Europeanisation）影响也不断显现出来，涉及各种行为体之间的权力关系等日趋复杂。欧盟多层治理的格局在国家行政主体层次上催生了新的超国家行为体，在此意义上的欧洲一体化过程对于成员国政治、行政的结构调整与制度安排将产生持续的挑战与影响。欧洲化意味着欧盟层级独特行为体的出现与发展，即规范不同行为体相互关系的欧盟政治、法律与社会机构的产生，以及制定欧盟权威规则的专门政策网络的设立等。成员国行政改革不可避免地被置于欧洲一体化的背景之下，受到欧洲化制度与欧盟政策框架的直接影响。无论是在理论上还是在实践中，人们都无法忽视欧洲化所引发的行政趋同及其对成员国传统行政的挑战，以及基于传统、体制等背景因素所导致的公共行政实践多样性等现象。对于类似问题的研究，构成了欧盟行政改革的比较意义。因此，多层治理格局为行政改革提供了巨大的“实验室”。笔者认为，欧洲化已经成为欧盟及其成员国治理的重要变量，并将对民族国家传统的政治、行政模式提出最直接的挑战。作为回应，成员国必然在国内制度安排等方面采取相应的战略与策略。尽管如此，公共行政的起点仍然是民族国家，由于成员国政策偏好与行动能力的差异，欧洲化的结果似乎加剧了欧盟内部之间的张力。本文的创新之处即在于从欧盟多层治理的视角入手，分析欧盟框架中多种行为体相互作用下的行政结构、价值体系与模式选择，并从行政运行的特殊视角入手，以更全面、更准确地揭示欧盟政治体系的运作机制、过程、特点及其意义。欧洲化“自上而下”、“自下而上”两种途径并行不悖，目的在于构建全面分析欧盟公共行政的基本框架，即在多层治理视角下理解欧盟公共行政行为体相互作用模式、运行机制、功能特征与改革趋势。本文从关注欧洲化的特殊背景、欧盟行政传统与现代化之间的关系、欧洲化对成员国内部制度安排的影响以及全球行政改革等多层侧面入手，解析当前欧洲一体化进程中的公共行政定位，推导出成员国公共行政改革的战略、模式及其途径选择，以更加全面的观点来解释并探讨欧盟一体化过程及其公共行政的变迁。因此，无论是从时间跨度还是空间跨度来说，作为全面理解欧盟公共行政以及现代变革的系统论述，本文属于该领域全新的探索。<br>　　自第二次世界大战以来，随着欧洲经济社会结构的变化，特别是苏联解体、东欧改制以及经济一体化与全球化进程的加速，整个欧洲政治格局、政治体制与政治实践发生了一系列重要的变化，特别是欧盟近年来的发展。一方面，它意味着欧盟共同行政模式的出现，将产生所谓的“欧盟共同行政原则”;另一方面，它也意味着国家行政制度安排差异性的减少，结果导致了欧盟范围内所谓的“行政趋同”(Administrative Convergence)。按照欧盟共同行政原则，不同的行政体制按照同样的方式发展，将产生更多的同质性和一致性。于是，成员国公共服务出现了越来越多的共性，并不断发展成为导致行政体制等走向模式趋同的重要途径。从欧盟层次来看，多层治理主体的出现拓展了所谓的“欧盟行政空间”(European Administrative Space)，成为一个与国家行政体制相对的概念。因此，欧盟行政空间的产生使得公共行政将在共同行政原则、规则和规制的基础上运作。在欧盟多层治理的框架下，处于特定位次的欧盟行政必然要对成员国公共行政产生一定的冲击，超国家、国家以及次国家行为体都将在欧盟运作的体制框架内积极发挥各自的作用，这些变化既对民族国家公共行政提出了严峻的挑战，也为各个国家公共服务领域的合作、交流提供了空前的机会与空间。因而，欧盟多层治理反映了这样一种事实，即欧盟正经历着一种公共行政的范式转变，民族国家面临着地区化和欧洲化的双重动力。<br>　　政策是公共行政发挥作用的重要载体。欧盟决策体系及欧盟作为一个特殊行为体的存在使得政策迁移成为欧盟及成员国政策决策的主要途径。相对于共同体方法而言，政策迁移已经成为成员国调整国内政策与达到政策趋同的迅速、有效的手段。从本质上说，政策迁移与欧盟的辅助性原则是一致的，因此它不断发展成为确立欧盟合法性的方法之一。此外，欧盟政治、决策与执行过程的特点决定着它天然具有伙伴性质。种种迹象表明，欧盟和成员国的合作机制已经就位，全新的工作程序和机制渐见雏形。为了实现欧洲一体化，使得欧盟顺利发展与发挥其在解决各成员国面临的共同问题方面的协调、促进作用，欧共体自成立后通过多种方式实行了一系列共同的政策与措施，并在各个领域协调以促使成员国采取共同的行动。在不同的历史条件下，欧洲一体化先后经历了关税同盟、共同农业政策、单一大市场、经济货币联盟、欧元流通、外交与安全等重要阶段，使得欧洲一体化程度不断加深。实际上，欧盟各种制度的作用本质上就是通过协调行动促进成员国之间的稳定与合作，不断增加共同利益，最终实现其共同目标。<br>　　总之，作为欧盟治理争议的一部分，由于欧洲经济在全球竞争力的下降以及在与日俱增的不确定环境下（如科学技术日新月异、边界开放以及民族国家应对挑战的能力的衰退）更加关注公民保护，欧盟正经历着各种不同的治理途径。从历史发展来看，过去的欧盟治理仅仅纠缠于职能需求与政治压力之间，欧盟机构因而特别发达并显现出“大杂烩”的特点。然而，人们发现，随着欧盟的纵深发展，一种更少威权、更少干预主义、更多“参与性”的治理模式正在出现。值得一提的是，欧盟的政治体制显示出有利于这种模式发展的某些特点，特别是其作为多层级体制的特点。在各种不同制度层级，为了确保体制的全面合法性，无论是从输入（如民主标准）还是从输出（如决策、实施、问题解决）来看，各种行为体权力与能力相互结合的复杂性对于如何适应各种不同的利益提出了巨大挑战。此间，欧盟发展面临的一个首要问题就是一体化过程中成员国之间的差别，即民族国家公共行政起点的不同。欧洲化过程中不可避免地会出现国家个别利益和欧盟整体利益之间的冲突，因而整个过程必须兼具整合（integration）与合作（cooperation）两种功能。概言之，欧盟治理的成就向人们展示了不同行为体内部及相互之间相互共处与相互交叠的一种治理模式的复杂图景。在一定意义上说，它代表着未来治理的一种趋势。<br>　　欧盟在经济一体化方面已经取得了决定性的进展，在政治一体化方面的目标业已确定并开始采取各种行动措施，这些都将对公共治理的实践发展提供极为重要的参考。中国与欧洲在历史背景、社会结构、发展动力等方面都存在着不容忽视的差别，但两者之间更有着不少的相似之处，在发展过程中都面临着一些普遍性的问题，譬如说中国急需实现全国范围内的经济一体化，不但面临着巨大的经济发展不平衡问题和政治差异性（如一国两制），也面对地区发展所导致的差异性问题，地方层级公共行动中各自为政的现象十分突出等。在此意义上说，欧盟治理现状及其多层治理的实践模式，特别是其在制定法律法规、调节经济、维持治安秩序、确保社会稳定等方面统一行动的实践，都将为中国公共治理提供极为重要的价值参考与理论启示。

关 键 词： 行政管理 多层治理结构 欧盟体制 一体化进程

分 类 号： [D523]

领　　域： [政治法律] [政治法律]